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土地改革要从常识出发
日期:2018年8月9日 浏览[]

在未来的改革中,从常识出发很重要。一个最普遍的经验就是保护公民的财产权,包括财产的使用、收益、转让的权利。要将此作为基本的经济制度和游戏规则,建立并稳定下来。7月24日,国务院总理李克强到山东德州(楼盘)陵县,“全流程”考察当地第一家家庭农场——德强现代家庭农场。该农场专门从事农作物、果木、苗木和蔬菜等种植,到目前已流转土地上万亩。他在看过一份《农村土地承包经营权流转合同》后,着重强调农地流转要“适度规模经营,在尊重农民意愿基础上,根据现代农业技术的要求,同时依法来规范推进。”


中国的改革开放至今,推行改革的时间已比实行计划经济的时间更长,但到现在,中国的改革还没有完成。从第一个五年计划开始直到1978年,中间扣除非正常时期,真正实行计划经济的也就20年时间。但是改革计划经济已经用了30多年,按照目前的规划,一些重要领域、关键环节的改革要在2020年才能完成。这么长的改革时间有没有道理?为什么改革这么难?对于这两个问题,现在没有很好的答案。农村土地制度的变动过程可以为解答上述问题提供一点线索。


区别对待制造新难题,中国如今有2.3亿流动人口不在户籍所在地,很多农村流动人口在城市定居,他们的农村家中有闲置空房(包括宅基地)。这些空房能否被盘活?这个问题似乎很好回答:如果他们不能在城市落户,空房就可以留着,否则就可以租出或卖给别人套现。但在中国,这个简单的操作却面临很多限制。


农村土地交易的很多限制不是计划经济时代形成的,而是在改革的过程中形成的。1998年修订的《土地管理法》中明文规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。1999年国务院办公厅颁布的《关于加强土地转让管理、严禁炒卖土地的通知》中规定:“农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。2008年住房和城乡建设部发布的《城乡房屋登记条例》规定“申请农村村民住房所有权转移登记,受让人不属于房屋所在地农村集体经济组织成员的,除法律、法规另有规定外,房屋登记机构应当不予办理”。这些规定限制了把农村土地资源再组织、再利用的机会。


1988年的《宪法修正案》对于农村土地交易的限制并没有这么严格。在改革开放之后,随着外资的进入,一个突出的问题是法律规定国有土地和集体土地不能买卖、租赁、转让,但为了让外资办厂又必须提供土地。为了解决这个问题,1988年的《宪法修正案》将土地的使用权和所有权分开,规定“土地使用权可以依照法律规定转让”,其中并没有限定“国有土地”还是“集体土地”。根据平权的原则,国有土地使用权可以依法转让,集体土地使用权也可以依法转让。可以说,1998年的土地管理法跟1988年的宪法修正案冲突,可惜中国没有违宪审查机制。1988年年底,《土地管理法》做了相应调整,明确指明国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让,只不过土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。可惜的是,1990年国务院颁布《城镇国有土地出让和转让暂行条例》,直到今天也没有颁布专门针对“集体土地”使用权转让的文件。


需要注意的是,前一个文件明确说了针对的是“国有土地”而非“集体土地”。集体土地只能通过被政府征用的形式变成国有土地后出让和转让。这形成了独一无二的中国政府“一手征地一手卖地”的景象。当今中国很多的社会矛盾、群体事件都跟土地使用权转让权利的区别对待有关。


再看《宪法修正案》之前的情况。在社会主义改造时期,无论是初级公社还是高级公社的示范章程中,都没有提到宅基地是集体财产的组成部分,因为宅基地是生活资料,不是生产资料,不需要公有化。直到1962年颁布的《农村人民公社工作条例修正草案(人民公社六十条)》,才明确规定“生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”但这份文件同时也规定“社员的房屋,永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋,可以经过中间人评议公平合理的租金或者房价,由买卖或者租赁的双方订立契约。” 这样开始形成房、地分开的政策,即房子可以买卖,但集体的土地不能买卖。但是房子盖在土地上,买卖房屋时事实上也转让了土地的使用权,只是没有法律上的确认。这种情况也比现在宽松。这提醒我们,不能把任何变动都叫改革。


稳定游戏规则,目前,重庆(楼盘)、成都和长沙(楼盘)都开设了集体土地使用权流转的试点。究竟允许集体土地流转有什么后果?是否会导致农民流离失所?要通过试点来验证,改起来很谨慎。与之相比,限制转让权则从未经过试点就写入了文件,在全国实施了。这个问题促使我们要好好思考改革过程本身。上述试点有国务院文件的支持,但是由于法律障碍的存在,改革很难深入。


在未来的改革中,从常识出发很重要。城市化不仅是在中国发生,在全世界主要文明里都曾发生过,也都产生了类似的问题。别人是如何解决这些问题的,有哪些普遍的经验,都值得我们学习。一个最普遍的经验就是保护公民的财产权,包括财产的使用、收益、转让的权利。要把这作为基本的经济制度和游戏规则,建立并稳定下来。只有这样,才不会把一代代人的精力浪费,而可以把节约下来的精力用来对付千变万化的市场。


建国60多年的一个教训是,我们搞过很多土地产权制度,但是都不稳定长久。1950年的《土地改革法》承认土地是农民的私有财产,可是几年以后就变了。后来所有土地归公,两年后出现大饥荒,然后又把一部分土地的使用权以口粮田、自留地的名义还给农民。面向未来30年,相对富裕的现状使得改革不是十分紧迫,存在改革动力缺失问题,但也使得我们有条件把目光放得更长远,来思考并解决根本问题。能否有效地解决这些问题,将决定未来30年的国运。我们需要吸收人类社会的普世价值,并使其在中国社会扎下根,让中国经济更好地发展。





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